Miért kell független minőségbiztosítás a jogalkotási és jogalkalmazási területekre?

Egy ipari, technológiai vagy informatikai rendszer esetében természetesnek tekintjük a minőségbiztosítást. Ellenőrizzük a követelményeket, a tervezést, a megvalósítást és a működés eredményét. Ha hiba történik, nem elég megállapítani, hogy az egyik alkatrész vagy résztvevő a rá vonatkozó előírás szerint járt el. Megkeressük a hiba gyökerét, feltárjuk a folyamatot, kijavítjuk a hibás specifikációt, majd ellenőrizzük, hogy a probléma másutt nem ismétlődik-e meg.

A jogalkotás és a jogalkalmazás emberek vagyonáról, egészségéről, családjáról, szabadságáról és sok esetben egész életéről dönt. Mégsem működik fölötte olyan átfogó, független minőségbiztosítási rendszer, amely nemcsak az egyedi döntés formális jogszerűségét, hanem a teljes folyamat szakmai, logikai és alapjogi megfelelőségét is vizsgálná.

Ez súlyos rendszerhiba.

Miért nem elegendő a jogorvoslat?

A jogrendszer hagyományos válasza az, hogy a hibás döntések kijavítására rendelkezésre áll a jogorvoslat. Van fellebbezés, felülvizsgálat, alkotmányjogi panasz, egyes esetekben pedig nemzetközi jogvédelmi fórum is.

Ezek szükséges intézmények, de nem azonosak a minőségbiztosítással.

A jogorvoslat rendszerint egyedi ügyet vizsgál, meghatározott eljárási és hatásköri korlátok között. Minden fórum azt nézi, hogy a saját hatáskörében mit tehet. Így előfordulhat, hogy egyetlen résztvevő sem vállal felelősséget a teljes folyamat eredményéért.

Az egyik szerv nem vizsgálhatja a mögöttes jogviszonyt. A másik csak az eljárási szabályok megtartását ellenőrzi. A következő fórum az indítvány kötöttsége miatt nem térhet ki valamely kérdésre. Az alkotmányos fórum pedig arra hivatkozhat, hogy nem válhat „negyedfokú bírósággá”. A folyamat végén minden intézmény megállapíthatja, hogy a saját szűk hatáskörében szabályosan járt el, miközben az állampolgárt érő végső következmény nyilvánvalóan igazságtalan, logikailag ellentmondásos vagy kellően nem igazolt marad.

A jogorvoslat ráadásul nem képes megfelelően kiszűrni azt a hibát, amely a rendszer felső szintjén keletkezett. Ha egy hibás vagy alkotmányosan aggályos jogértelmezés kötelező iránnyá válik, az alsóbb fórumok nem kijavítják, hanem követik és sokszorosítják azt.

Ez olyan, mintha egy informatikai rendszer tesztjei ugyanabból a hibás specifikációból készülnének, mint maga a program. Minden teszt sikeres lehet, miközben a rendszer következetesen rossz eredményt állít elő.

Amikor a „nem vizsgálható” tény mégis döntési alappá válik

A jogalkalmazás minőségi problémája különösen jól látható abban a helyzetben, amikor egy tényt az állampolgár kérelmének elbírálásakor nem vizsgálhatónak minősítenek, a vele szemben alkalmazott állami kényszert azonban ugyanezen tény feltételezett fennállására alapítják.

Az indokolás formálisan így hangozhat:

Ebben az eljárásban nem állapítható meg, hogy a követelés nem áll fenn, ezért a végrehajtás alapjául szolgáló intézkedés fenntartható.

Logikailag azonban ez történik:

Mivel nem vizsgáljuk meg, hogy a követelés valóban fennáll-e, úgy járunk el, mintha fennállna.

Ez nem semleges tartózkodás. A bizonytalanság teljes kockázatát az állampolgárra terheli, miközben a másik fél állításához állami kényszert kapcsol.

A probléma nem korlátozódik egyetlen jogterületre. Hasonló működés jelenhet meg mindenütt, ahol az intézmény előre elfogad egy kívánatosnak vagy szakmailag irányadónak tekintett eredményt, az egyedi körülményeket ehhez igazítva értékeli, az ellentétes bizonyítékot vagy jogi érvet mellőzi, majd a döntést felsőbb szakmai vagy bírói tekintélyre hivatkozva lezárja.

A bíró nem lehet jogalkalmazó automata

A jogegység fontos érték: hasonló ügyekben hasonló jogkövetkezményeknek kell érvényesülniük. A jogegység azonban nem jelentheti az önálló bírói mérlegelés megszüntetését.

A bírónak nemcsak idéznie kell egy felsőbb bírósági döntést, hanem meg kell vizsgálnia:

• valóban azonos-e a tényállás;
• ugyanazok-e az alkalmazandó jogszabályok;
• nem változott-e időközben a jogi környezet;
• összhangban áll-e az értelmezés a törvény szövegével;
• választ ad-e a hivatkozott döntés az adott ügy döntő kérdésére;
• és nem vezet-e az alkalmazása belsőleg ellentmondásos vagy alapjogilag elfogadhatatlan eredményre.

Ha a bíró szerepe arra szűkül, hogy megkeresse és reprodukálja a felsőbb fórum korábbi álláspontját, akkor a jogorvoslati rendszer a hibák kijavítása helyett azok továbbításának eszközévé válhat.

A bírói függetlenség ezért nemcsak azt jelenti, hogy politikus vagy bírósági vezető nem adhat utasítást az egyedi ügyben. Azt is jelenti, hogy a bíró a törvényt és az ügy tényeit önállóan összevetheti, a felek lényegi érveire választ adhat, és indokolt esetben eltérhet egy korábbi értelmezéstől.

Mit vizsgálna a független minőségbiztosítás?

A jogi minőségbiztosítás nem újabb fellebbviteli fórum lenne. Nem döntene egyedi jogvitákban, nem változtatna meg bírói ítéleteket, és nem adhatna utasítást a bíróságoknak.

Feladata az ismétlődő és rendszerszintű hibák feltárása lenne. Vizsgálhatná például, hogy:

• a döntések választ adnak-e az ügy szempontjából meghatározó érvekre;
• az indokolások logikailag ellentmondásmentesek-e;
• ugyanazt a tényt nem kezelik-e az egyik fél javára elfogadottként, a másik fél javára pedig vizsgálhatatlanként;
• ténylegesen alkalmazzák-e a hatályos jogszabályokat;
• a bírói gyakorlat nem szakadt-e el a törvény szövegétől;
• a hivatkozott precedensek valóban megfelelnek-e az adott tényállásnak;
• a jogorvoslati fórumok érdemben megvizsgálják-e az alsóbb döntés meghatározó hibáit;
• egy felső szinten keletkezett tévedés milyen mértékben terjedt tovább;
• az eljárási szabályok összessége biztosít-e tényleges jogvédelmet;
• a jogalkalmazás megfelel-e az alkotmányos, alapjogi és nemzetközi követelményeknek.

A vizsgálat nem egy-egy bíró felelősségre vonására, hanem a hibás működési mintázat felismerésére irányulna. Ugyanazt a szerepet töltené be, mint más magas kockázatú rendszerekben a gyökérok-elemzés, a folyamatellenőrzés és a hibák ismétlődését megakadályozó visszacsatolás.

Ki biztosíthatná a függetlenséget?

A minőségbiztosítást nem lehet a vizsgált intézmények valamelyikének alárendelni.

Nem tartozhat kizárólag a kormányhoz, mert a kormány jogalkotását és hatóságainak működését is vizsgálnia kell. Nem rendelhető a Kúria alá, mert a kúriai jogértelmezések rendszerszintű hatása ugyancsak vizsgálati tárgy lehet. Nem lehet egyszerű parlamenti többség által irányított szerv sem, mert akkor a politikai hatalom saját működésének ellenőrévé válna.

A szakmai hátteret a Magyar Tudományos Akadémia, a jogi egyetemek, valamint más független tudományos és szakmai műhelyek biztosíthatnák. A vizsgálatokban a jogtudomány mellett helyet kellene kapnia többek között a logikának, a rendszerelméletnek, a statisztikának, a folyamat- és minőségmenedzsmentnek, valamint az informatikai módszereknek is.

A jogalkalmazás ugyanis nem kizárólag jogszövegek összessége. Információkat fogad be, tényeket értékel, szabályokat alkalmaz, döntést állít elő, majd állami következményt kapcsol hozzá. Ez egy összetett, nagy társadalmi kockázatú rendszer, amelynek minősége interdiszciplináris módszerekkel is vizsgálható.

A köztársasági elnök alkotmányos szerepe

A független minőségbiztosítás legfőbb alkotmányos védnöke a köztársasági elnök lehetne.

Az államfő feladata, hogy kifejezze a nemzet egységét és őrködjön az államszervezet demokratikus működése felett. Ez az őrködés nem merülhet ki a törvények kihirdetés előtti vizsgálatában. Ki kell terjednie annak figyelemmel kísérésére is, hogy a kihirdetett jogszabályok a gyakorlatban valóban érvényesülnek-e, az állampolgár lényegi érvei érdemi elbírálást kapnak-e, és rendelkezésre áll-e tényleges jogorvoslat az ismétlődő jogalkalmazási hibákkal szemben.

A köztársasági elnök ugyanakkor nem lehetne a minőségbiztosítás operatív irányítója, és nem avatkozhatna egyedi ügyekbe. Alkotmányos védnökként:

• rendszerszintű vizsgálatot kezdeményezhetne;
• fogadhatná és nyilvánosságra hozhatná a független testület jelentéseit;
• érdemi válaszadásra hívhatná fel az érintett állami szerveket;
• jogalkotási felülvizsgálatot kezdeményezhetne;
• alkotmányos aggály esetén az Alkotmánybírósághoz fordulhatna;
• éves jelentésben tájékoztathatná az Országgyűlést és a nyilvánosságot a jogállami működés minőségéről.

Ezzel egyszerre lenne biztosítható a rendszer súlya és függetlensége, anélkül hogy sérülne a bírói függetlenség vagy a hatalmi ágak elválasztása.

Mit kellene az új Alkotmányban rögzíteni?

Az Alkotmánynak nem kellene részletes ellenőrzési kézikönyvet tartalmaznia. Az alapintézményt, annak függetlenségét és legfontosabb korlátait azonban alkotmányos szinten kellene létrehozni.

Rögzíteni kellene, hogy:

• a jogalkotás és a jogalkalmazás rendszerszintű minőségét független intézmény vizsgálja;
• a testület szakmai és szervezeti függetlenségét az állam garantálja;
• alkotmányos védnöke a köztársasági elnök;
• jelentései nyilvánosak;
• az érintett szervek kötelesek azokra érdemi, indokolt választ adni;
• a testület egyedi bírói döntést nem változtathat meg és bírói hatáskört nem vonhat el.

A szervezeti, jelölési, összeférhetetlenségi és eljárási részleteket külön, magas szintű garanciákkal védett törvény rendezhetné.

Egy rendszermérnök sok mindent máshogyan lát

Felmerülhet, miért nem kizárólag jogászok fogalmazzák meg ezt az igényt. A válasz egyszerű: a jogalkalmazás minősége nemcsak jogdogmatikai, hanem rendszertervezési kérdés is.

Egy mérnök vagy informatikus ösztönösen azt kérdezi:

• Mi a rendszer bemenete és elvárt kimenete?
• Hol történik ellenőrzés?
• Ki ellenőrzi az ellenőrző szerv munkájának minőségét?
• Mi történik, ha ugyanaz a hiba sok ügyben megismétlődik?
• Hogyan jut vissza a hibajelzés ahhoz a szinthez, ahol a valódi ok megszüntethető?
• Ki felel a teljes folyamat eredményéért?

Ezek nem idegen kérdések a jogtól sem. Éppen ellenkezőleg: nélkülük a jogállam működése nem ellenőrizhető megfelelően.

Nem az a rendkívüli, hogy egy technológiai és rendszerfejlesztési háttérrel rendelkező ember észreveszi a minőségbiztosítás hiányát. Az a rendkívüli, hogy miközben a jogrendszer emberek életének legfontosabb kérdéseiről dönt, működésében még mindig nincs olyan független, intézményes visszacsatolás, amely a rendszerszintű hibákat feltárná és kijavításukat kikényszerítené.

A jogállamnak is szüksége van visszacsatolásra

A jogállam nem attól működik, hogy vannak jogszabályaink, bíróságaink és jogorvoslati fórumaink. Attól működik, hogy ezek az intézmények a gyakorlatban is következetesen, ellenőrizhetően és az állampolgár jogait ténylegesen védve alkalmazzák a jogot.

Ehhez nem elegendő az intézményi tekintély és nem elegendő a döntések jogerőssége sem. Szükség van arra, hogy a rendszer képes legyen felismerni saját hibáit, feltárni azok okát, megakadályozni továbbterjedésüket, és nyilvánosan számot adni a korrekcióról.

Egy veszélyes technológiai rendszer független minőségbiztosítás nélküli működtetését felelőtlenségnek tartanánk. Nincs elfogadható ok arra, hogy alacsonyabb mércét alkalmazzunk arra a rendszerre, amely emberek szabadságáról, vagyonáról, egészségéről és családjáról dönt.

A jogállamnak is szüksége van minőségbiztosításra.